【裁判要旨】

1. 对于行政行为撤销之诉中一部分相对人起诉在先，另一部分相对人起诉在后的情形，应当采用标准诉讼即首先审理其中一个或数个有代表性的诉讼，并中止其他诉讼。

2.在首先审理的诉讼中作出的裁判发生法律效力的情况下，如果其他同一个行政行为分别提起撤销诉讼的当事人认为其案件与首先审理的案件之间并无事实上或法律上的重要区别且案件事实清楚，人民法院可以裁定对中止的诉讼适用已经生效的裁定。

3.通常情况下，撤销诉讼具有代表诉讼或者客观诉讼的性质，撤销之诉的判决具有普适性的效力，但如果违法事由仅仅与原告相关，或者被诉行政行为存在对原告与第三人不同处理的可能，则可以否定撤销之诉判决的效力及于第三人，允许其另行提起撤销诉讼。

【案件来源】

（2018）最高法行申2948号《行政裁定书》

【案情简介】

1.2016年11月9日，管城区政府作出管政〔2016〕97号《郑州市管城回族区人民政府夕阳楼片区项目（一期）国有土地上房屋征收决定》（以下简称〔2016〕97号《房屋征收决定》）。牧志强位于郑州市管城回族区南学街66号的房屋在上述房屋征收决定的范围内。牧志强不服该征收决定，诉至该院，请求依法撤销管城区政府作出的〔2016〕97号《房屋征收决定》。

2.在牧志强起诉前，郑州铁路运输中级法院（2016）豫71行初917号案件已对〔2016〕97号《房屋征收决定》的合法性进行了审理，认为管城区政府作出该房屋征收决定证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，郑州铁路运输中级法院作出（2016）豫71行初917号行政判决，驳回了该案原告的诉讼请求。该案的当事人均未上诉，现已发生法律效力。

【裁判文书】

最高院认为：

本案涉及的法律问题是撤销之诉判决的第三人效力。有的时候，行政行为的相对人是单一的；也有的时候，同一行政行为会针对多个相对人。在同一行政行为针对多个相对人的情况下，如果其中一部分人提起撤销诉讼而被驳回，是否对另一部分人也产生既判力？首先，《中华人民共和国行政诉讼法》并没有禁止同一行政行为的多个相对人各自分别提起诉讼，只是出于诉讼经济的考虑，才在第二十七条规定了共同诉讼。对于一部分相对人起诉、另一部分相对人没有提起诉讼的，基于对另一部分相对人接受裁判的权利的保护，又在第二十九条规定了第三人参加诉讼制度，即，另一部分相对人可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。对于一部分相对人起诉在先，另一部分相对人起诉在后的情形，本院曾在（2017）最高法行申411号行政裁定中对“刻意构建‘诉讼标的已为生效裁判所羁束的’情形”表示反对，并指出：“在当事人一方人数众多、针对同一个行政行为分别提起撤销诉讼的情况下，分别对每一个起诉进行审理，确实不符合诉讼经济原则；人民法院对被诉行政行为的合法性进行全面审查，也决定了不可能在不同的案件中对同一个行政行为的合法性作出相反的认定。在这种情况下，比较恰当的做法是采用标准诉讼，即，首先审理其中一个或数个有代表性的诉讼，并中止其他诉讼。在首先审理的诉讼中作出的裁判发生法律效力的情况下，如果其他诉讼的当事人认为其案件与首先审理的案件之间并无事实上或法律上的重要区别且案件事实清楚，人民法院可以参照《中华人民共和国民事诉讼法》第五十四条第四款的规定，裁定对中止的诉讼适用已经生效的判决裁定。”

本案的情况则是，在一部分相对人提起撤销诉讼的时候，另一部分相对人此前针对同一行政行为另案提起的撤销诉讼已经发生法律效力。对此如何处理，应当根据不同情况，综合考虑各种因素之后作出权衡。通常情况下，撤销诉讼具有代表诉讼或者客观诉讼的性质，撤销之诉的判决具有普适性的效力，因此应当承认撤销之诉判决的效力及于与原告利益相同的第三人，包括同一行政行为针对的另一部分没有起诉的相对人。对于第三人嗣后提起的诉讼，应当以“诉讼标的已为生效裁判所羁束”为由不予立案或者裁定驳回起诉。例外的情况是，如果违法事由仅仅与原告相关，或者被诉行政行为存在对原告与第三人不同处理的可能，则可以否定撤销之诉判决的效力及于第三人，允许其另行提起撤销诉讼。但本案并不存在这种例外情形。也就是，再审申请人牧志强与（2016）豫71行初917号生效裁判原告张俊武的权利主张并不存在事实上或法律上的重要区别。据此，一审法院裁定驳回其起诉，二审法院裁定驳回其上诉，并无不当。再审申请人提出的一审法院应当中止诉讼、应当通知其作为第三人参加诉讼等再审理由，均是对另案诉讼程序的质疑，并非本案的审查范围。

【相关法律法规】

《中华人民共和国行政诉讼法》

第二十七条 当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。

第二十九条 公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。

人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。

《中华人民共和国民事诉讼法》

第五十四条  诉讼标的是同一种类、当事人一方人数众多在起诉时人数尚未确定的，人民法院可以发出公告，说明案件情况和诉讼请求，通知权利人在一定期间向人民法院登记。

向人民法院登记的权利人可以推选代表人进行诉讼;推选不出代表人的，人民法院可以与参加登记的权利人商定代表人。

代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力，但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，进行和解，必须经被代表的当事人同意。

人民法院作出的判决、裁定，对参加登记的全体权利人发生效力。未参加登记的权利人在诉讼时效期间提起诉讼的，适用该判决、裁定。