【裁判要点】

针对可以纳入实体决定整体之中一并得到解决的程序行为，不能单独提起诉讼。

【案件来源】

（2018）最高法行申5817号《行政裁定书》

【案情简介】

1.2013年11月11日，李某征向河南省人民政府邮寄行政复议申请书，河南省人民政府于11月13日收到。

2.经多次催问，2016年8月15日其接到河南省人民政府邮寄的告知书，称河南省人民政府于2014年1月27日以邮寄方式向其送达了《行政复议决定书》（豫政复决〔2013〕2551-2552号），但其迄今并未收到该决定书。

3.李某征向郑州市中级人民法院提起诉讼，请求确认河南省人民政府未依法向其送达《行政复议决定书》（豫政复决〔2013〕2551-2552号）的行为违法。

4.郑州中院一审认为：本案中，李某征基于相同的事实，又以“河南省政府未依法向李某征送达《行政复议决定书》（豫政复决〔2013〕2551-2552号）的行为违法”为由，向该院重新起诉，请求确认河南省政府该行为违法。虽然李某征本案诉讼请求及理由的文字表述与（2016）豫01行初575号案件不完全相同，但是李某征本案诉请确认对其复议申请未依法送达复议决定书的行为，涵盖在前案所诉河南省政府未履行行政复议职责、其未收到河南省政府出具的行政复议决定书事项之内。故李某征本案诉讼与（2016）豫01行初575号案件的诉讼，构成重复诉讼。李某征本案起诉不符合法定起诉条件，依法应裁定驳回起诉。

李某征不服，向河南省高级人民法院提起上诉。

5.河南高院二审认为：送达行为是具有独立法律意义并产生法律效力的行政行为的辅助性程序行为，不单独对外产生法律上的效力，只具有辅助主行政行为成立或者生效的功能，其法律意义蕴含于主行政行为之中，因此，送达行为不具有可诉性，对送达行为合法性的争议只能在对独立的行政行为或主行政行为提起争议时，作为主行政行为的合法性或有效性问题请求争议解决机关一并审查。本案中，李某征起诉要求确认违法的行为是河南省政府送达复议决定行为，该行为属于河南省政府复议决定行为的附属程序，属于复议行为的附属行为，本身不具有单独的法律效力，因此，对李某征的起诉应予驳回。一审法院裁定理由不当，予以纠正，但结果正确，依法应予维持。

李某征不服，向最高人民法院申请再审

【裁判文书】

最高院认为：

行政行为作成后的“告知送达”，是一种重要的行政程序。一方面，是为了使当事人知悉行政行为的内容；另一方面，亦为行政行为的生效要件，书面的行政行为自送达相对人及已知的利害关系人时才对其发生效力。未予告知送达的行政行为属于无效的行政行为，但是，针对不予告知送达这类程序行为本身，却不能单独提起诉讼。这是因为，法律尚无针对程序行为设置单独的法律保护，针对程序行为的法律救济手段，只能在针对最终的实体决定提起诉讼时同时采用，除非这个程序行为再也不能纳入实体决定的整体之中一并得到解决。

具体到本案，再审申请人的诉讼请求是确认未依法送达行政复议决定书的行为违法。就权利保护而言，再审申请人在逾期没有收到复议决定的情况下，完全可以提起要求判令复议机关履行行政复议法定职责的诉讼，而不是单独针对送达程序提起确认违法之诉。事实上，再审申请人此前也确实已经以河南省政府不履行行政复议法定职责为由提起了诉讼。在此情况下，其提起本案诉讼，既不属于行政诉讼受案范围，同时也构成重复起诉。虽然一审法院和二审法院在认定不符合起诉条件的具体情形上有所不同，但是，行政诉讼的起诉条件具有多样性，在一个案件中，既有可能仅仅违反其中的一种，也有可能同时违反多种，并不必然是一种非此即彼的关系。二审法院既可以以自己的正确认定代替一审法院不正确的认定，也可以在认可一审法院认定的基础上补充认定违反起诉条件的情形。只要一审的裁判结果并无不当，即可在补充完善理由之后予以维持。