2007年5月19日，我参加了成都市人大法制工作委员会、成都市人大常委会主持的《成都市物业管理条例》（草案）两个专题的立法听证会。除了“应否建立交付许可证制度”专题听证外，我还参加了“住改商”专题听证会。由于被安排为“住改商”专题第一位发言人，我事先进行了一些准备，力图证明立法应严格限制“住改商”。现将观点和依据整理出来，供立法参考。

　　一、随意“住改商”侵犯了建筑物区分所有权人的利益

　　根据《物权法》，建筑物区分所有权包括专有权、共有权和成员权（即共同管理权）。“住改商”可能严重侵犯建筑物区分所有权的共有权和成员权。

　　1．住宅小区（住宅楼）共有权的行使主体有特定要求。一般而言，除了业主以及与业主共住的人外，其他人都不是共有权的行使主体。如果将住宅改为商业，一定会扩大共有权行使主体的范围，这对其他业主会造成利益损害，对其他业主也是不公平的。比如，一套住房本来居住3人，将住房改成饭馆后，数十人、成百上千的食客都将使用共有物业、共有设施和设备，加重了物业的承荷，对其他业主就很不公平。
　　
　　2．侵犯了业主的成员权。根据住宅小区（住宅楼）的性质，业主共同行使管理权，业主共同决定住宅小区管理和使用，代表着广大业主的意愿和利益。如随意“住改商”，事实上将破坏业主成员权的均衡，会对业主的共同管理权造成损害。

　　因此，从物权的角度上看，随意“住改商”损害了其他业主的共有权和共同管理权，应立法严格禁止。

　　3.在《物权法》之前，我国立法对“住改商”持谨慎态度。尽管如此，小区内现实存在的“住改商”，已严重威胁着其他业主的居住安全和基本居住利益，老百姓反映十分强烈。一旦立法允许“住改商”，由于执法不到位带来的危害将进一步加重（我国执法不到位的情况较为普遍，这是不容回避的事实）。立法严格限制“住改商”，也与我国现阶段的法制水平吻合。

　　二、“住改商”目前缺乏配套法规，行政管理难度极大

　　1．改变房屋用途，也同时变更了土地用途。根据《行政许可法》，在行政管理部门重新核发许可证前，并应听取其他利害管理人的意见，否则，认为是利害管理的人就有权起诉规划管理部门，要求行政赔偿。毫无疑问，“住改商”将加大行政许可工作的难度，容易导致利害关系人的异议和索赔。

　　2．“住改商”改变了土地用途，涉及土地出让金的补缴和退还问题，国土部门须重新计算土地使用权出让金。但是，如何协调土地用途之间的冲突，以及如何补缴、退还出让金，国家和地方目前都缺乏相关配套规定。在缺乏配套性规定法制环境下的“住改商”，不仅会导致物业使用的极度混乱，引发社会新的不和谐和不稳定，而且也会导致国家土地使用收益的流失。

　　3.由于公用事业收费标准往往按照房屋用途确定，住宅房屋的水、电、气普遍低于商业用房，目前“住改商”现象普遍存在着规避公用事业收费的问题。

　　4.原为住宅用途的房屋，按照住宅房屋的安全规范进行设计，改为商业用房，势必将加重房屋的负荷，给房屋安全带来隐患。

　　5．住宅改为商业，物业管理的难度将加大，这是目前居住业主和“住改商”业主矛盾很深的重要原因。

　　三、“住改商”的立法考量

　　我国长期以来对“住改商”执行严格的政策，《物权法》尽管放开了一个口子，但是，却不具有可操作性，地方性立法应朝着可操作性方向发展。

　　《物权法》第77条规定：“业主不得违反法律、法规以及管理规约，将住宅改变为经营性用房。业主将住宅改变为经营性用房的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主同意。”因此，“住改商”须具备两个前提条件：一是符合法律、法规和管理规约的规定，二是经利害管理人同意。这样，问题就提出来了：一是我国现行法律、法规对“住改商”是如何规定的；二是“利害关系人”的范围是什么。

　　 关于第一个问题，查我国现行规定，均不能找到“住改商”的相应立法。换言之，我国现行法律、法规就没有对“住改商”作出规定。这使得《物权法》第77条没有可供索引的执行依据。另外，即使“业主管理规约”规定了可以“住改商“，但由于没有法律、法规的上位法规定，“住改商”自然也无法进行。

　　关于第二个问题，《物权法》第77条对“利害关系人”的规定是模糊的，应是地方立法和配套法规立法的重点，应有所作为。我个人的理解是，物业“利害关系人”既应包括楼上楼下业主，也包括左邻右舍，既包括肉眼可达范围，也包括噪音、气味可达的范围，还包括从某房屋经过的业主。在一个住宅小区内，“利害关系人”的范围应指《物权法》第六章规定的“业主的建筑物区分所有权”人，不仅应包括本幢楼宇的业主，还包括整个小区内的其他建筑物区分所有权人。由于区分所有权的成员权属于小区内的全体业主共有，一个住宅小区内的全体业主也都毫无例外地属于利害关系人。因此，理解《物权法》第六章“业主的建筑物区分所有权”，“利害关系人”的范围应作如上理解，地方立法应尊重之。地方性立法的任务之一，就是根据上位法规定的原则制订具体的、可供操作和执行的规定。成都市的地方立法完全可以将“利害关系人”的范围内界定为所有“建筑物区分所有权人”，即，住宅小区内的全体业主，或者单幢楼宇的全体业主。

　　基于上述原因，我认为，“住改商”绝对应严格立法限制，除了全体利害关系人事先一致同意之外，还必须先制订配套性规定，履行行政审批手续，确保国家利益不受损后，才能进行之。