在渐行渐近的司法体制改革让全国四万多执行人员心神不定之际，十八届四中全会作出的决定中的一句话又在执行系统一石激起千层浪。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要“推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”，特别是此内容还进入了十八届四中全会的公报，更让人读出了党中央的决心和此项改革的轻重缓急。

应当说，从上个世纪80年代后期地方法院开始设立执行庭，到如今四级法院全部成立执行局，专门负责生效裁判的执行，审判权和执行权在法院内部的分离已经实现。在此背景下，《决定》重提审执分离改革，究竟是出于怎样的考虑？专家学者有三种解读：一种观点认为目前审判权和执行权都归法院所有，法院既是裁判官，又是执行官，不符合互相监督、权力分置原则，也给法院带来很大的负担；第二种观点认为审判、执行分离后，有利于维护司法公正，提高司法权威；还有一种观点认为，法院是裁判机关，对裁判内容的执行主要是行政权的范畴，目前已在法院内部实行审执分离，未来可探索由不同部门承担执行权，使审执分离更加彻底。笔者认为，“互相监督、权力分置”说将改革手段当成了目的，也低估了审判权和执行权在法院内部分离产生的效果。目前，审判庭已通过审理执行异议之诉、参与分配方案异议之诉等有效监督执行权的行使。就是在执行局内部，随着机构的分设，执行裁决权对执行实施权的监督亦已相当到位。“有利于维护司法公正和权威”说寄希望于通过外科手术式的切割使当事人对法院和司法裁判有一个全新的认识。诚然，有的当事人会由于判决无法执行（其实很多案件是因为被执行人缺乏履行能力）而归咎于法院，对司法公正产生怀疑。但是，决定裁判能否普遍得到尊重和服从的关键因素是全社会的法治意识，在当前的法治环境下，想通过剥离执行来提高审判权威，美好愿景恐难成为现实。“裁判机关不宜行使行政权范畴的权力”说似有一定道理，也符合《决定》同时提出“探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离”从而让司法权更加纯粹的思路，但此说依然没有准确把握住党中央的卓识和深意。众所周知，当前执行领域存在的突出问题是“执行难”，而不是“执行乱”，迫切需要解决的是大量生效裁判得不到执行的问题。党总揽全局，党中央高瞻远瞩，早在1999年的中央11号文件和2002年党的十六大报告中，就提出要切实解决“执行难”问题，多年来这一思路一以贯之。党中央提出实行审判权和执行权在体制层面的分离，其出发点必定是为了解决“执行难”。站在这一认识基础上，我们就不难分析出审执分离的最佳模式。

审判权和执行权相分离，一般来说就是“外分”和“内分”两种模式。与“外分”相对应的体制安排，就是将执行机构独立出法院，或成立单独的执行机关，或将执行划归某一部门（如公安局、司法局）作为该部门的一块职能。笔者认为，综合各方面因素考虑，将执行机构独立出法院的模式不足取。

执行工作的审执兼顾要求决定了将执行机构独立出法院不足取。实践证明，审理时尽量调解，促成主动履行，减轻强制执行的负担；无法即时履行的，则从各方面努力增强判决、调解的可执行性，对执行工作至关重要。审执兼顾还有一层含义是“执为审顾”，对一些存在瑕疵的判决，通过执行环节的积极协调，使其得到落实，有利于保持判决的稳定性。由法院从事执行工作，具有审执兼顾的天然优势。而将执行机构独立出法院，审执兼顾势必蜕化，甚至可能出现执行机构为了开脱自己的责任，有意放大判决瑕疵对执行的影响，动辄要求法院对生效判决再审。这与当前司法改革旨在提高司法权威的目的显然是背道而驰的。

执行工作的效率要求决定了将执行机构独立出法院不足取。执行权是依法强制拒绝履行生效法律文书确定义务的债务人履行义务、实现债权人权利的行政性权力，无论是基于行政权的共性要求，还是执行工作的特点，执行都必须追求效率，要求快速、不间断地进行。如果采用“外分”模式，因执行中的变更追加主体、决定罚款拘留、审查处理异议等裁决事项属于司法权的范畴，只能由法院负责、法官行使，故经常会出现两个完全独立的部门之间移交、等待、解释、磋商等情形，浪费在途时间不说，扯皮也不可避免。而采用“内分”模式，执行中需要裁决时，流转和沟通就会快速、顺畅许多。

执行工作的队伍素质要求决定了将执行机构独立出法院不足取。从事执行工作，哪怕是纯粹的执行实施工作，也要能读懂生效裁判、会判断权利归属、能厘清民事关系，所以法律素养不可或缺。近10多年来执行工作之所以取得了长足的进步，特别是执行规范化水平明显提高，一个重要的原因就是大批在高等院校受过系统法律训练、又有从事审判工作背景的人员进入了执行系统，这些人都已是各个法院的执行骨干。我们同样需要看到的是，这批人都有很深的法院或法官情节，一旦将执行机构独立出法院，他们大都会选择留在法院。如果让一支缺乏法律素养的队伍来从事执行工作，完全可能出现“执行难”问题得不到解决、“执行乱”问题死灰复燃的状况。

综上所述，将执行机构独立出法院的“外分”模式并不足取，“内分”模式在多个方面具有优势。但是，现行的审执分离模式已不适应执行工作的现实需要：一是力量不足。15年前，党中央为解决“执行难”问题专门下发了11号文件，其中要求按不少于全体干警现有编制总数15%的比例配备合格的执行人员。进入新世纪以来，民商事纠纷爆炸式增长，执行人员按所在法院编制总数15%的比例配备已经远远不够，而不少法院却至今连15%也没有配足。究其原因，目前执行局只是法院一个内设机构，与其他庭室并无区别，法院院长需要考虑部门间的平衡，无法让执行局独大。二是保障不到位。执行工作不同于审判工作，需要出去找人、找财产，而且经常会遭遇暴力抗法，这就需要配备交通工具、通讯设备、警械器具、摄录器材等装备。失信的被执行人多头开户、异地置产等情况非常普遍，这就需要推进执行信息化建设，实现网络查控被执行人财产。目前社会公众和有关部门对执行工作还不是很理解和支持，这就需要不断开展专项执行活动，加大执行宣传力度。这些都涉及财力物力的投入。但同样是出于内部平衡的考量，任何一个法院都不可能对执行按需投入，这在一定程度上影响了执行工作的开展。三是统一管理关系不顺。2000年1月，最高法院专门下发文件规定，高级法院对本辖区执行工作的整体部署、执行案件的监督和协调、执行力量的调度以及执行装备的使用等实行统一管理。2009年7月下发的《关于进一步加强和规范执行工作的意见》又提出了最高法院对全国法院执行工作的统一管理、统一协调。但是，由于上下级法院之间仅仅是审判监督关系，执行局在法院内部又缺乏相对的独立性，这种统一管理关系先天不足，运行不畅。

归根结底，现行的审执分离仅仅停留在机制层面，没有涉及体制层面的改革，缺乏一种科学的组织制度来保障执行权的有力行使。笔者认为，可借鉴司法厅所属监狱管理局和公安局所属交警大队的体制，在各级法院设立相对独立的执行机构，实行独立的人事编制和预算安排，由院长亲自分管。上下级执行机构之间实行统一领导、统一指挥。这种模式并非单纯的“内分”，而是介于“内分”和“外分”之间，是“内分”基础上的“外分”，既可以把上述“内分”、“外分”模式的缺陷降到最低点，又兼具体制和机制上的优势。即：因执行权还保留在法院内部，审执兼顾、执行效率、队伍稳定都不会受到影响，同时又能做强执行机构，提高执行的战斗力。而且，采用这种模式，比成立单独的执行机关或将执行划归某一行政部门牵涉面都要小，落实起来相对容易得多。

我们相信，按照上述思路推进执行体制改革，同时落实好《决定》提出的制定强制执行法、建立失信被执行人信用监督、威慑和惩戒制度等任务，破解“执行难”指日可待。